Guaycochea, Juan Carlos c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
En Buenos Aires, a los veinte días del mes de junio de mil novecientos noventa y siete, en los autos caratulados: Guaycochea, Juan Carlos c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo, reunidos en Acuerdo Plenario los señores jueces de la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, con el objeto de establecer la doctrina legal aplicable respecto de la siguiente cuestión: Si son apelables las sentencias que resuelven acerca de la existencia o inexistencia de la mora en la Administración, en los amparos regulados por el artículo 28 de la ley 19.549 [ED, 42-917], reformada por la ley 21.686 [ED, 75-856].
La mayoría, en forma impersonal, dijo:
Las reformas introducidas por la ley 21.686 al régimen del amparo por mora de la administración (art. 28, ley 19.549) han suscitado interpretaciones divergentes en lo que atañe a la existencia, o no, de la posibilidad de apelar la decisión final del juez de primera instancia.
La cuestión se originó en torno de la falta de concordancia entre el texto normativo y el mensaje de elevación del proyecto, suscripto, en aquella época, por el Ministro de Justicia.
El artículo que se examina, en su parte pertinente, dispone: Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.
El derecho se manifiesta a través de diversas formas de lenguaje y, en tanto proceso de comunicación, requiere la interpretación como medio para desentrañar el mensaje de las normas. De allí que, como pauta liminar, el artículo 16 del código civil alude a las palabras y al espíritu de la ley, aunque sin indicar qué métodos de interpretación deben utilizarse, pero lo cierto es que, cuando los textos son claros, no es dable al tribunal apartarse de sus términos (conf. Ferreira Rubio, Delia, en BueresHighton, Código Civil..., t. 1, páginas 28/29; SCBA, abril 12-1989, in re Andriola, R. c. Giannone, H., Doctrina Judicial, t. 136, página 3491). No pueden prevalecer contra su texto, cuando es claro, ni los antecedentes de la norma, ni valoraciones del contenido ético (conf. Lavalle Cobo, Jorge E., en BelluscioZannoni, Código Civil..., t. 1, página 80; CNCom, sala D, marzo 17-1977, LL, 1977-B-370). En tal sentido, ha sostenido nuestro Alto Tribunal que: Cuando los términos de la ley son claros no corresponde a los jueces apartarse de sus propósitos, so pretexto de evitar las deficiencias reales o presuntas que podrían resultar de su aplicación (Fallos, 213:405; 218:56).
A la luz de tales principios, si descartáramos el mensaje de elevación del proyecto normativo, lo cierto es que el artículo es claro y no genera duda interpretativa alguna.
Pero, la discrepancia surge a partir de la lectura del mensaje en cuestión, en donde el Ministro de Justicia expresa: En el art. 28, recogiendo una jurisprudencia judicial, se ha previsto que la solicitud de que se libre una orden judicial de pronto despacho deberá ser resuelta siempre por el juez, es decir, el juez de 1ª instancia o tribunal equivalente, cuya decisión se declara asimismo inapelable.
Sobre el punto, la falta de correspondencia entre el mensaje de elevación y el texto del artículo, no configura un elemento de peso decisorio para inclinar la controversia en favor de la inapelabilidad, en tanto su firmante, el Ministro de Justicia, no actuó como legislador, sino como mero autor del proyecto, de donde los fundamentos allí vertidos no pueden atribuirse a la voluntad del legislador y, por ello, carecen de relevancia interpretativa del texto legal en cuestión (conf. Excma. Cámara Federal, in re Esperanza, Dominga E. c. ENTEL, LL, 1981-a180 y ss., del voto del doctor Tonelli).
El antiguo aforismo in claris no fit interpretatio... no tuvo en su origen ni puede tener otro significado que esto: que cuando de las palabras del precepto se deduce de un modo indudable la voluntad legislativa, no debe admitirse, so pretexto de interpretar la norma, la indagación de un pensamiento y de una voluntad distintos (De Ruggiero, Roberto, Instituciones de Derecho Civil, trad. de la 4ª edición Italiana, Madrid, Reus, página 133).
Por ende, frente a la discordancia entre el mensaje de elevación del Ministro de Justicia y los claros términos del precepto finalmente sancionado, corresponde estar al texto legal, sobre todo si se tiene en cuenta como quedó dicho, que dicho funcionario no ejercía las funciones de la legislatura, sino que actuó como autor del proyecto, lo cual relativiza su importancia (conf. Llambías, Jorge Joaquín, Tratado de Derecho Civil - Parte General, t. I, páginas 113/114, § 122/123, 5ª edición: Borda, Guillermo A., Tratado de Derecho Civil Argentino - Parte General, t. I, páginas 211/214, § 209/212, 5ª edición; Fleitas, Abel M., La evolución del derecho y la interpretación de la ley, capítulo II, en Revista del Notariado Nº 691, página 9 y siguientes, citados en el voto del Dr. Quintana Terán en el plenario Esperanza, citado precedentemente).
Al respecto, cabe recordar que la interpretación debe detenerse ante textos legales expresos. Como principio general, la laguna axiológica, o la inconveniencia de la solución existente, debe ser apreciada, en primer término, por el legislador, quien debe brindar una solución de fondo al problema, dando, recién, lugar a la tarea de los jueces. Pero, frente a una ley carente de lagunas, cabe atenerse a su texto, por cuanto al magistrado corresponde juzgar según las leyes y no a las leyes (iudicare non de legibus sed secundum leges), ello, por cuanto la inconsecuencia o falta de previsión jamás se supone en el legislador, siendo regla de la interpretación de las leyes dar pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional (conf. CSJN, Fallos, 256:236) y que, en casos no expresamente contemplados -lo que, es claro, no se da en el supuesto que se analiza, ha de preferirse la inteligencia que favorece y no la que dificulta aquella armonía y los fines perseguidos por las reglas (conf. CSJN, Fallos, 303:248, 578, 600 y 957; 143:118; 189:248; 281; 146, entre otros).
En orden a lo expuesto, el plenario merece una respuesta afirmativa, por cuanto el párrafo cuarto del mentado art. 28 de la ley 19.549 (t.o. ley 21.686), que alude a la inapelabilidad, por su ubicación sólo se refiere a la oración que inmediatamente le precede, es decir, al requerimiento de informes y no a aquellas resoluciones que revisten el carácter de sentencia definitiva en este tipo de litigios -tema de la presente convocatoria, como así tampoco acerca del rechazo in límine del planteo, en tanto, para el amparista, posee efectos análogos a los del referido pronunciamiento.
Es que la desestimación de la procedencia del amparo por mora, decidida en la sentencia que pone fin al proceso, no puede tener -en orden a la factibilidad de la doble instancia un tratamiento distinto de la que se dispone frente a la inicial presentación del actor, por no advertirse razón alguna para variar el criterio. De no ser así, en esta hipótesis se pondría al justiciable inmediatamente frente a la conclusión del amparo, sin debate ni posibilidad de apelación algunos, en tanto si el juez, aún habiendo mediado error, dio curso a la acción, el pronunciamiento desestimatorio dictado al concluir la controversia será recurrible. Con lo que el párrafo agregado que establece la inapelabilidad del proveído liminar sólo puede referirse al que ordena que la autoridad administrativa informe sobre las causas de la demora aducida. Se trata, también, de la única resolución que no causa gravamen irreparable. Finalmente, esta interpretación se presenta como la que mejor explica que esta disposición legal se haya interpolado dentro del marco regulador concerniente al mencionado informe, pues a él se refiere el texto que le precede (y si lo estimare pertinente requerirá a autoridad administrativa... informe sobre las causas de la demora aducida) y a él continúa aludiendo el que le sigue (Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado...). Es decir, la admisibilidad formal ya ha sido verificada por el juez, que -por considerarlo pertinente, según los términos textuales de esta norma ordenó producir el informe.
Esta solución, de acuerdo a los principios interpretativos aludidos precedentemente, además de resultar congruente con la que surge, como principio liminar en nuestro ordenamiento procesal (arts. 242 y concordantes del código procesal), y con la que se aplica en situaciones significativamente análogas a este procedimiento sumarísimo (art. 15, ley 16.986 y 498, inc. 5º del código procesal), es la que más se ajusta a la amplitud del derecho de defensa, de raigambre constitucional, ya que, en la interpretación de textos legales, debe preferirse siempre la que mejor concuerde con los derechos y garantías consagrados en nuestra Carta Magna (conf. CSJN, ED, 41-636; ídem, ED-47-796; Llambías, Jorge Joaquín, Código Civil..., t. I, página 42); si, por regla general, no es permitido a los jueces hacer adiciones a las leyes, lo es menos cuando por ellas se contradice su espíritu o se restringen los derechos que acuerdan (conf. CSJN, Fallos, 2:190, in re Cortez Cumplido c. Leguizamón 2:196, in re Navas c. Leguizamón), lo que, sin duda, ocurriría si se denegara por vía de la interpretación, la vía recursiva expresamente prevista en la norma legal vigente.
Y ello tampoco importa menoscabar la celeridad que debe imperar en el especial procedimiento del amparo por mora, en atención a lo exigido del plazo previsto por el art. 15 de la ley 16.986 para interponer el recurso de apelación, de donde no se advierte que dicho trámite pueda redundar en un desmesurado alongamiento del proceso.
Por otra parte, no debe perderse de vista que la cuestión de la mentada celeridad que campea como consideración liminar de la acción de amparo, responde en su télesis a la protección de los administrados y, más en concreto, a su interés particular. Luego, no puede tal elemento ser utilizado como argumento para perjudicar la posición procesal del litigante a quien la ratio legis tiende, precisamente, a favorecer, siendo claro que tal prerrogativa genérica resulta, en principio, disponible por el propio interesado.
Por estas consideraciones, como doctrina legal obligatoria (art. 303 del código procesal), se resuelve: Son apelables las sentencias que resuelven acerca de la existencia o inexistencia en la mora de la Administración, en los amparos regulados por el artículo 28 de la ley 19.549, reformada por la ley 21.686. Los señores jueces de Cámara, doctores Carlos R. Degiorgis y Gladys Stella Alvarez no firman por hallarse en uso de licencia. - Hugo Molteni. - Gerónimo Sansó. - Jorge H. Alterini (en disidencia). - Ana María Luaces. - Luis López Aramburu. - Jorge Escuti Pizarro. - José A. Martín de Mundo. - Javier Mario Ruda Bart (en disidencia). - José Luis Galmarini. - Domingo Alfredo Mercante. - Alberto J. Bueres. - Eduardo Martínez Alvarez. - Osvaldo D. Mirás. - Juan Carlos Dupuis. - Mario P. Calatayud. - Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia). - Ana María Conde (en disidencia). - Fernando Posse Saguier (en disidencia). - Carlos Alfredo Bellucci. - Roberto E. Greco (por sus fundamentos). - Leopoldo Montes de Oca. - Marcelo Jesús Achával. - Elsa H. Gatzke Reinoso de Gauna. - Claudio Marcelo Kiper. - Julio Ojea Quintana. - Delfina M. Borda. - Eduardo Leopoldo Fermé. - Ana María Brilla de Serrat. - Benjamín E. F. Zaccheo. - Zulema Wilde. - Teresa M. Estévez Brasa. - Julio R. Moreno Hueyo. - Emilio M. Pascual. - Jorge A. Giardulli. - Judith R. Lozano. - Hernán Daray. - Carlos Horacio Gárgano.
EN DISIDENCIA, LOS DOCTORES ALTERINI, RUDA BART, HIGHTON DE NOLASCO, CONDE Y POSSE SAGUIER, dijeron. - I. - La cuestión sometida a consideración de esta Cámara se deriva de la poco feliz redacción del precepto normativo de aplicación -art. 28 de la ley 19.549, reformado por la ley 21.686-, el que, tras determinar quiénes gozan de legitimación para accionar, cuál es el objeto del proceso y cuáles las alternativas a ponderar por el magistrado, indicando que éste goza de la facultad de requerir informes sobre la demora denunciada, establece que ...La decisión del juez será inapelable..., para luego expresar que, cumplidos los actos procesales dispuestos por el magistrado, éste decidirá sobre la existencia de mora y, de estimarlo pertinente, librará la ...orden ...para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes..., esto es, la orden de pronto despacho.
A partir de la confusa redacción dada por el legislador al artículo estudiado se han generado dos criterios interpretativos, uno de ellos el que considera que la referencia a la inapelabilidad tiene por objeto aquel primer acto por el que el magistrado decide, o no, solicitar informes -con lo que la sentencia devendría inapelable y el propiciado por los firmantes, que considera que la vía recursiva ante la Alzada en este tipo de procesos resulta vedada aún para la resolución final.
II. - La interpretación que emerge de la doctrina oportunamente sentada por el plenario de la Cámara Federal, dictado in re Esperanza, Dominga c. ENTEL s/amparo (LL, 1981-a180), es la que mejor se compadece con la naturaleza y fines del instituto en análisis, por cuanto la utilización de las vías recursivas atenta contra la celeridad que debe imperar en este tipo de procesos (conf. Pearson, Marcelo, ¿Es apelable o inapelable la sentencia final del amparo por mora de la Administración Pública Nacional?, LL, 1979-B-487; ídem, La acción judicial contra la Administración Pública, en orden nacional, por su mora en el procedimiento administrativo, LL, 1982-D-912; Rivas, Rodolfo Armando, El amparo, páginas 391/393).
III. - Debe recordarse que el agravio es el fundamento y medida de la apelación (conf. PalacioAlvarado Velloso, Código procesal..., ed. Rubinzal Culzoni, t. 6, página 70), de donde la solución que se propugna resulta adecuada, toda vez que no pude considerarse que cause agravio la resolución que recaiga acerca de la mora, ya que si el juez ordena librar la orden de pronto despacho, la administración se limitará a cumplir con su deber. Y si se rechaza la acción, el interesado tiene la posibilidad de replantear la cuestión, lo que tampoco afectaría la garantía de la defensa en juicio, porque, en definitiva, no sería más que lo que ocurre con las innumerables decisiones del juez de primera instancia que hoy son inapelables, tanto por expresas disposiciones legales, como a través de criterios sostenidos por la jurisprudencia, que no han hecho más que buscar un adecuado equilibrio entre los principios cardinales del procedimiento, ora en pro de la seguridad y de la amplitud del conocimiento, ya en favor de la celeridad y economía procesales. Y lo cierto es que, en tal ejercicio, no puede sostenerse que se conculquen garantías reconocidas por nuestra Constitución Nacional, en la medida en que resulta claro que el principio de la doble instancia no es absoluto (conf. CSJN, agosto 3/1953, agosto 3/1953, Jurisprudencia Argentina, 1953-IV-183; Ibáñez Frocham, Tratado..., página 96; Podetti, H., Tratado de los recursos, página 19; FenochiettoArazi, Código procesal..., t. 1, página 859).
IV. - Sabido es que constituye fundamental regla de interpretación de las leyes la que impone dar pleno efecto a la intención del legislador (conf. CSJN, competencia 280 XXV, Segovia, Miguel Angel y otros, del 2-12-93; ídem, A.256.XXIV, A.Gas.S.A. y otros c. Agip Argentina S.A. y otros s/infr. ley 22.262, del 23-11-93; ídem, S.491.XXII, Savesky, Jaime Noach c. Banco Central de la República Argentina s/cobro de Pesos, ED, 154-326 y N.81.XXI, Navarro Viola de Herrera Vegas, Marta c. Estado Nacional (D.G.I.) s/Repetición, del 19-12-89, entre otros) y que dentro de tal concepción valorativa, asentada fundamentalmente en los expresos términos de la ley, tiene especial relevancia para determinar la intención de sus autores la expresión de motivos de la norma estudiada (conf. CSJN, G.308.XXIV, Gil de Giménez Colodrero, Dolores y otros c. Estado Nacional (Mrio. de Educación y Justicia) s/daños y perjuicios, del 5-8-93).
En la expresión de motivos de la ley 21.686, con poco cuidada redacción, se estableció que: ...i) En el art. 28, recogiendo una jurisprudencia judicial, se ha previsto que la solicitud de que se libre una orden judicial de pronto despacho deberá ser resuelta siempre por el juez, es decir, el juez de primera instancia o tribunal equivalente, cuya decisión se declara asimismo inapelable..., más allá de la existencia o no de la jurisprudencia aludida, no puede concebirse que el legislador dé a los términos empleados en la exposición de motivos de una norma un alcance o significación distintos a los utilizados en la redacción del precepto legal, por lo que debe determinarse que la orden de pronto despacho no es otra que la decisión definitiva prevista en el art. 28 cuando se establece que: Contestado el requerimiento...se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando, la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones.... Si el propio legislador informa en su exposición de motivos que es esta decisión la que resulta inapelable, no parece razonable forzar una interpretación distinta.
V. - A tal clara determinación se suma la inexistencia de agravio irreparable, a la que se aludiera anteriormente. Adviértase, por otra parte, que en los pronunciamientos básicos que la norma enuncia como integrativos del trámite previsto para este tipo particular de proceso, el dictado del primero se vincula con el ejercicio de una facultad exclusiva del juez, quien podrá requerir el informe previsto en la norma ...si lo estimara pertinente..., determinado ello, debe establecerse que el criterio intepretativo que considera que la inapelabilidad prevista por el legislador se refiere sólo a este pronunciamiento, contraría el criterio general en la materia, conforme al cual resultan inapelables las providencias dictadas en uso de las facultades que resultan privativas de los magistrados (conf. CNCiv., sala E, marzo 31-1978, Agropecuaria S.A. c. Gallai S.A. ídem, sala A, octubre 4-1973, ED, 59-444; ídem, sala B, diciembre 11-1975, Crespo, Hernán c. Barletti, Raúl ídem, sala F, marzo 16-1978, Pascual, Adolfo c. Goller, Serviliano, entre muchos otros).
VI. - Adviértase que, en la redacción del artículo, la construcción gramatical empleada por el legislador ha colocado lo atinente a la facultad de pedir informes sobre la demora por parte del magistrado interviniente, en una oración subordinada que, como tal, puede ser escindida del texto a los efectos de su estudio, cobrando claridad la concreta entidad de la referencia a la inapelabilidad; toda vez que surge así claramente de la lectura que, de no mediar pedido de informes, sólo a un pronunciamiento puede aludir tal mención legal, esto es: al que decide entre rechazar lo peticionado o librar la orden de pronto despacho.
VII. - En consecuencia, ante la claridad de la interpretación originaria que el legislador diera al contenido de la norma estudiada, su estructura gramatical, la inexistencia de agravio irreparable que pueda considerarse derivado de las sentencias dictadas en los procedimientos de amparo por mora y la adecuada interpretación del precepto normativo para procurar su aplicación en forma armónica con los criterios vigentes en materia de inapelabilidad de las decisiones facultativas de los jueces, se deriva la pertenencia del temperamento sostenido por los suscriptos, conforme al cual no son apelables las sentencias que resuelven acerca de la existencia o inexistencia de mora en la Administración, en los amparos regulados por el art. 28 de la ley 19.549, reformada por la ley 21.686.
Por estas consideraciones, como doctrina legal obligatoria (art. 303 del código procesal), se resuelve: Son inapelables las sentencias que resuelven acerca de la existencia o inexistencia de la mora de la Administración, en los amparos regulados por el artículo 28 de la ley 19.549, reformada por la ley 21.686. - Jorge H. Alterini. - Javier Mario Ruda Bart. - Elena I. Highton de Nolasco. - Ana María Conde. - Fernando Posse Saguier.
FUNDAMENTOS DEL DOCTOR GRECO. - Que la doble instancia no integre la garantía constitucional de la defensa en juicio (Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos, to. 253, pág. 15; íd., to. 251, pág. 72, entre muchos concordantes), no impide que sea principio de carácter legal (Lino E. Palacio, Derecho procesal civil, t. II, Nº 80, pág. 25) ni que la apelabilidad constituya la regla en materia de sentencias definitivas, entendidas por tales los actos conclusivos de cualquier tipo de proceso (Palacio, ob. cit., t. V, Nº 547, pág. 88, letra a). Y aun las que no son definitivas están alcanzadas por esa regla, para cuyo apartamiento es necesario una norma expresa que establezca la irrecurribilidad o inapelabilidad (arts. 242 en redacción dada por la ley 23.850 [EDLA, 1990-215], 35, 96, 361 con el alcance que indica, 375, 385, 496, 498 inc. 5º, 507 y otros, todos del código procesal).
En materia de amparo es inapelable la decisión de requerir o no el informe (art. 28 de la ley 19.549, modificado por la ley 21.686), acto que es facultativo del juez y respecto del que la inapelabilidad concuerda con el criterio relativo a las providencias que se dictan en uso de las facultades privativas de los magistrados. No así la sentencia final sobre la procedencia del amparo, respecto de la cual no debe extenderse por analogía la inapelabilidad de la anterior sin lesionar el criterio con que debe inteligirse las disposiciones que consagran excepciones a una regla general.
Sobre el particular no encuentro convincentes las disquisiciones sobre la redacción del precepto (método gramatical o semántico) ni, con mayor razón, lo dicho en la expresión de motivos de la ley 21.686 (método exegético, que intenta averiguar lo que llama la intención del legislador a lo que no faltarán quienes le adjudiquen el carácter de interpretación auténtica). Ni me parece adecuado que, sobre las huellas de Gény y del código civil suizo de 1907, el intérprete predique una supuesta ausencia de gravamen, lo trate como si fuera un supuesto no legislado y cree la norma que entiendo debería regirlo actuando como lo haría el legislador. No obstante que parte de nuestros civilistas considera a este autor como la última palabra en materia hermenéutica, a casi un siglo de su obra (Método de interpretación y fuentes en derecho privado positivo apareció, en edición francesa, en 1899 y fue traducido al español en 1902, Madrid, Hijos de Reus Editores, en tanto Science et technique en droit privé positif, cuya nota preliminar fue datada en 1913, se publicó en París, en cuatro tomos, entre 1914 y 1924, Librairie de la Societé du Recueil Sirey) estimo que su concepción ha quedado tan obsoleta como la de los exégetas en que se inspiró Vélez para redactar el art. 16.
A mi modo de ver, basta el juego de los principios generales, no descartados por excepción en el caso, para concluir que la sentencia definitiva que resuelve el amparo es apelable. Por estas razones adhiero al voto de la mayoría. - Roberto E. Greco.
Y Vistos: Por lo que resulta del Acuerdo que antecede, como doctrina legal obligatoria (art. 303 del código procesal), se resuelve: Son apelables las sentencias que resuelven acerca de la existencia o inexistencia de la mora de la Administración, en los amparos regulados por el artículo 28 de la ley 19.549, reformada por la ley 21.686. Dése cumplimiento a lo dispuesto por el art. 62 del reglamento del fuero. (Sec.: Adriana M. Luján de Pildain)
